Espíritu Emprendedor TES 2026, Vol 10, No. 2 abril a junio 92-108
Artículo Científico
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ISSN 2602-8093
DOI: 10.33970/eetes.v10.n2.2026.467
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Limitaciones presupuestarias del GAD La Peaña en el fomento de la Economía Popular y
Solidaria, 2022-2024
Budgetary Limitations of GAD La Peaña in Promoting the Popular and Solidarity Economy,
2022-2024
Anthony Ysrael Arias-Valles
ORCID: https://orcid.org/0009-0003-3942-8864
Afiliación: Investigador Independiente, Machala, Ecuador
Autor para la correspondencia: aarias12@utmachala.edu.ec
Christian Fernando Ortega-Pillacela
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-1740-3110
Afiliación: Investigador Independiente, Machala, Ecuador
Autor para la correspondencia: cortega6@utmachala.edu.ec
Lady Andrea León-Serrano
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5472-140X
Afiliación: Universidad Técnica de Machala, Machala, Ecuador
Autor para la correspondencia: llady@utmachala.edu.ec
Líneas de publicación: Administración, Turismo, Marketing, diseño, tecnología y comunicación
Innovación Tecnológica
Fecha de recepción: 1 de octubre del 2025
Fecha de aceptación: 10 de abril del 2026
Artículo revisado por doble pares ciegos
Resumen
El sector de la Economía Popular y Solidaria (EPS) ocupa un lugar relevante en la estrategia de
desarrollo territorial ecuatoriana; sin embargo, su fortalecimiento depende de la capacidad real de
inversión de los gobiernos locales. En este contexto, el objetivo de la investigación fue determinar las
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limitaciones presupuestarias del Gobierno Autónomo Descentralizado (GAD) Parroquial de La Peaña
en la ejecución de políticas de fomento productivo vinculadas con la EPS. La metodología fue
descriptiva, con revisión documental de las cédulas presupuestarias del período 2022-2024 y una
entrevista semiestructurada al presidente del GAD parroquial. Los resultados evidenciaron una
restricción estructural de financiamiento: en 2023 y 2024 más del 90 % del presupuesto de inversión
se concentró en infraestructura, mientras que el rubro de fomento productivo asociado a la EPS no
superó el 0,3 % del presupuesto codificado; en 2023 incluso se registró una asignación de apenas USD
1,00 sin ejecución. Se concluye que la limitada disponibilidad de recursos y la priorización de la obra
pública reducen la capacidad del GAD para sostener políticas locales de promoción productiva,
debilitando el alcance territorial de la EPS.
Palabras clave: Economía Popular y Solidaria, presupuesto, GAD, fomento productivo, gestión
pública.
Abstract
In Ecuador, the Popular and Solidarity Economy (PSE) plays a relevant role in territorial
development strategies; however, its strengthening depends on the effective investment capacity of
local governments. Therefore, the objective of this study was to determine the budgetary limitations of
the La Peaña Parish Decentralized Autonomous Government (GAD) in implementing productive
promotion policies linked to the Popular and Solidarity Economy. The methodology was descriptive
and combined a documentary review of budget records for the 2022-2024 period with a semi-
structured interview with the president of the parish GAD. The results revealed a structural financing
constraint: in 2023 and 2024, more than 90% of the investment budget was concentrated on
infrastructure, while the budget item associated with productive promotion for the PSE did not exceed
0.3% of the allocated budget; in 2023, only USD 1.00 was recorded and no execution took place. The
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study concludes that the local budget structure limits the continuity of productive promotion policies
and weakens the territorial strengthening of the PSE.
Keywords: Popular and Solidarity Economy, budget, GAD, productive promotion, public
management.
Introducción
En América Latina, el desarrollo territorial ha cobrado centralidad por la necesidad de articular
inclusión económica, cohesión social y sostenibilidad. En este marco, la Economía Popular y Solidaria
(EPS) constituye una vía de organización productiva basada en cooperación, reciprocidad y arraigo
local, con especial relevancia en territorios rurales donde los mercados formales no absorben toda la
actividad económica.
En Ecuador, este enfoque se relaciona con la descentralización y con las competencias de los
gobiernos autónomos descentralizados para promover el desarrollo local. Sin embargo, en parroquias
rurales como La Peaña, provincia de El Oro, la capacidad de intervención se ve limitada por una
estructura económica dependiente del banano, la presencia de micronegocios familiares y la escasez
de recursos públicos para sostener procesos de fortalecimiento productivo.
El problema de investigación radica en que la mayor parte del presupuesto parroquial se orienta a
infraestructura y gasto corriente, mientras el fomento productivo recibe asignaciones marginales. Esta
situación amplía la distancia entre la planificación institucional y las necesidades del territorio,
especialmente en capacitación, articulación comercial y apoyo a emprendimientos vinculados con la
EPS.
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Frente a ello, el objetivo del estudio fue determinar las limitaciones presupuestarias del Gobierno
Parroquial de La Peaña para impulsar políticas de fomento productivo relacionadas con la EPS. La
investigación fue descriptiva, basada en la revisión documental de cédulas presupuestarias del período
2022-2024 y en una entrevista semiestructurada a la autoridad parroquial. Su aporte radica en mostrar
cómo la estructura del gasto condiciona el alcance real de las políticas locales de desarrollo
económico.
Marco Teórico
La Economía Popular y Solidaria en el desarrollo territorial
La Economía Social y Solidaria se concibe como una forma de organización económica que subordina
la lógica del mercado a principios de cooperación, sostenibilidad y bienestar colectivo (Ávalos, 2023).
Más que una alternativa residual, constituye un campo de acción vinculado con inclusión productiva,
cohesión social y desarrollo territorial.
En el plano internacional, la literatura reciente señala que la ESS fortalece redes comunitarias, acceso
a alimentos, empleo local y capital social, sobre todo en contextos de bajos ingresos o elevada
vulnerabilidad (Ojong, 2021; Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE],
2024). Desde la perspectiva regional, también se le reconoce potencial para reducir desigualdades y
promover modelos de desarrollo más inclusivos (Comisión Económica para América Latina y el
Caribe [CEPAL], 2024).
En Ecuador, la EPS cuenta con reconocimiento constitucional y con un marco legal específico
mediante la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria, lo que le ha otorgado visibilidad
institucional (Constitución de la República del Ecuador, 2008; Asamblea Nacional del Ecuador,
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2011). No obstante, la evidencia muestra que la formalización normativa no asegura por sí sola
resultados territoriales consistentes.
Los estudios sobre el caso ecuatoriano muestran que las asociaciones y emprendimientos de la EPS
enfrentan limitaciones de gestión, coordinación, financiamiento y acceso a capacidades técnicas, aun
dentro de un entorno regulatorio favorable (Villalba et al., 2020; Gómez et al., 2021; Belema et al.,
2024). A ello se suman debilidades estructurales de inclusión financiera y articulación institucional
que reducen su capacidad de consolidarse como estrategia de desarrollo local (Ruiz et al., 2024;
Paredes y León, 2024).
Por ello, el fortalecimiento de la EPS depende menos de su reconocimiento formal que de la existencia
de condiciones territoriales efectivas: organización, respaldo público, financiamiento y continuidad de
políticas de apoyo. Bajo esta lógica, los gobiernos locales cumplen un papel clave, siempre que
dispongan de margen presupuestario e institucional suficiente para sostener ese impulso (Oviedo et al.,
2025).
Descentralización y gestión del presupuesto público local
Aunque el marco de descentralización ecuatoriano reconoce autonomía política, administrativa y
financiera a los GAD, su operación real sigue condicionada por la disponibilidad de transferencias del
gobierno central. En marzo de 2024 se registraron atrasos por USD 580,7 millones, con afectación
directa sobre los GAD parroquiales rurales, lo que redujo su capacidad para iniciar y sostener
proyectos territoriales (Ministerio de Economía y Finanzas [MEF], 2024a).
Desde el plano normativo, la distribución de competencias se organiza entre niveles nacional,
provincial, municipal y parroquial, mientras el Modelo de Equidad Territorial asigna a las juntas
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parroquiales apenas el 6 % de los recursos descentralizados, proporción que limita su margen fiscal
desde el diseño institucional (Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización [COOTAD], 2010).
La literatura reciente advierte que la descentralización produce mejores resultados cuando va
acompañada de autonomía fiscal efectiva, calidad regulatoria y capacidad de gestión. En ausencia de
estas condiciones, el gasto público tiende a reproducir desequilibrios territoriales y a concentrarse en
funciones tradicionales de inversión (Aray y Pacheco, 2024; Pinilla y Hernández, 2024). Además,
incluso mecanismos participativos como el presupuesto participativo pueden mostrar baja ejecución
en contextos rurales (Buele et al., 2020).
En la provincia de El Oro persisten diferencias importantes entre GAD parroquiales. En 2023,
Palmales manejó alrededor de USD 253.000, El Ingenio cerca de USD 115.000 y San Juan de Cerro
Azul menos de USD 100.000, lo que evidencia capacidades fiscales heterogéneas aun dentro de
territorios comparables (Consejo Nacional de Gobiernos Parroquiales Rurales del Ecuador
[CONAGOPARE], 2025).
En el cantón Pasaje también se observan diferencias entre parroquias y una reducción del total
destinado al ámbito rural entre 2023 y 2024, asociada al ajuste aplicado al Modelo de Equidad
Territorial (MEF, 2024b). Este comportamiento confirma que el margen de acción parroquial depende
de decisiones fiscales externas al territorio.
Para La Peaña, con 4.025 habitantes, los ingresos se mantuvieron cercanos a USD 250.000 entre 2022
y 2024; sin embargo, al excluir remanentes y transferencias no permanentes, las asignaciones directas
del gobierno central representaron alrededor del 70,8 % del presupuesto, lo que muestra una fuerte
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dependencia financiera (Instituto Nacional de Estadística y Censos [INEC], 2022; GAD Parroquial
Rural La Peaña, 2025).
Con cargo a remanentes de caja, el GAD pudo ejecutar en 2023 un gasto devengado de USD 332.692,
priorizando infraestructura comunitaria y servicios básicos. Este patrón revela que la discusión no se
limita al volumen de recursos, sino también a la jerarquía del gasto y al escaso espacio disponible para
acciones de fomento productivo (CONAGOPARE, 2025).
En términos de desarrollo local, las transferencias pueden tener un efecto dinamizador sobre la
actividad económica, pero dicho efecto depende de la capacidad institucional para asignarlas
estratégicamente. Por ello, la descentralización formal no garantiza por sí misma políticas sostenidas
de fortalecimiento de la EPS, especialmente en territorios con autonomía fiscal reducida (Sanchez-
Aragon et al., 2025).
Desde esta perspectiva, el caso de La Peaña resulta pertinente porque muestra cómo una estructura
presupuestaria estrechamente dependiente del gobierno central restringe la posibilidad de sostener
políticas parroquiales de desarrollo económico y economía popular y solidaria.
Materiales y métodos
Diseño
Se desarrolló una investigación descriptiva con enfoque mixto, orientada a analizar las limitaciones
presupuestarias del GAD Parroquial Rural de La Peaña en las políticas de fomento productivo de la
EPS. Este diseño permitió integrar evidencia cuantitativa proveniente de registros presupuestarios y
evidencia cualitativa obtenida mediante entrevista a un informante clave (Guevara et al., 2020;
Faneite, 2023).
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El estudio tuvo alcance longitudinal, pues examinó el período 2022-2024 para identificar variaciones
en la asignación y ejecución de partidas relacionadas con inversión, gasto corriente y fomento
productivo. La revisión documental se concentró en cédulas presupuestarias, informes de rendición de
cuentas y documentos oficiales del GAD parroquial.
Población
La población documental estuvo conformada por los registros públicos disponibles en el portal
institucional del GAD Parroquial Rural de La Peaña para el período 2022-2024. Se seleccionaron las
partidas vinculadas con gasto corriente, gasto de inversión y rubros asociados directa o indirectamente
a fomento productivo, excluyendo documentos repetidos, incompletos o ajenos al lapso analizado. El
informante clave fue el presidente del GAD, por su participación directa en la gestión presupuestaria
(GAD Parroquial Rural La Peaña, 2025).
Intervenciones
La recolección cuantitativa se realizó mediante revisión documental y sistematización en matrices
comparativas elaboradas en Microsoft Excel. Se organizaron montos codificados y devengados,
niveles de ejecución y prioridades de gasto para identificar tendencias y variaciones entre años.
En el componente cualitativo se aplicó una entrevista semiestructurada al presidente del GAD
parroquial, centrada en prioridades de inversión, restricciones financieras, dependencia de
transferencias y mecanismos de articulación externa. La información obtenida se utilizó para
contrastar y contextualizar los hallazgos documentales.
Análisis estadístico
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Se aplicó estadística descriptiva para resumir y comparar la información presupuestaria del período
analizado. El procesamiento incluyó tabulación de montos, cálculo de porcentajes de ejecución,
variaciones interanuales y relaciones proporcionales entre infraestructura y fomento productivo (Jorge,
2021).
Los resultados se presentaron mediante tablas comparativas y se interpretaron a la luz de la entrevista
y de la literatura especializada, con el fin de identificar la incidencia de la estructura del gasto sobre la
capacidad de apoyo a la EPS.
Resultados
Los resultados muestran una brecha persistente entre la inversión en infraestructura y el fomento
productivo asociado a la EPS. Tanto la entrevista como la revisión de cédulas presupuestarias indican
que el presupuesto parroquial priorizó obra pública y servicios básicos, mientras las partidas
productivas permanecieron residuales.
En la Tabla 1 se sintetizan los principales hallazgos de la entrevista realizada al presidente del GAD
parroquial.
Tabla 1
Síntesis de la entrevista aplicada al presidente del GAD parroquial La Peaña.
Preguntas
Respuestas
Evolución del presupuesto
El presupuesto se mantuvo relativamente estable y dependió
principalmente de transferencias del Gobierno Central; la
ejecución priorizó gasto corriente e infraestructura.
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Criterios de asignación
La distribución se ajustó a las competencias legales: 30 %
para gasto corriente, 70 % para inversión y al menos 10 %
de la inversión para grupos vulnerables.
Fomento productivo y EPS
No existió una partida suficiente para proyectos productivos.
Las acciones de apoyo se limitaron a ferias, coordinación
interinstitucional y aportes externos.
Gestión externa y equilibrio
de inversión
El GAD articuló convenios, especialmente con el MIES, y
sostuvo que primero debía resolverse infraestructura básica
antes de ampliar acciones de desarrollo económico local.
Fuente: Elaboración de autores a partir de la entrevista dirigida al presidente del GAD.
La entrevista confirmó que el presupuesto del GAD se mantuvo relativamente estable y dependiente
de las transferencias del Gobierno Central. La distribución respondió al esquema institucional de gasto
corriente e inversión, con prioridad en infraestructura básica y atención a grupos vulnerables.
Asimismo, la autoridad señaló que durante el período analizado no existió una partida suficiente para
fomento productivo de la EPS. Las acciones de apoyo se canalizaron mediante ferias, coordinación
con el Municipio de Pasaje y aportes de actores externos, incluidos convenios específicos con el MIES
para programas sociales y donaciones privadas para actividades puntuales.
Tabla 2
Asignación y ejecución presupuestaria del GAD Parroquial La Peaña (2022–2024)
Año
Categoría presupuestaria
Codificado
(USD)
Devengado
(USD)
% de
ejecución
2022
Obras de infraestructura
164,436.59
—
—
Suministros para Actividades
Agropecuarias, Pesca y Caza
600.00
324.30
54%
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2023
Obras de infraestructura
219,547.35
199,999.97
91%
Suministros para Actividades
Agropecuarias, Pesca y Caza
1.00
0.00
0%
2024
Obras de infraestructura
85,002.74
81,002.74
95%
Suministros para Actividades
Agropecuarias, Pesca y Caza
182.25
0.00
0%
Fuente: Elaboración de autores a partir de datos del GAD de la Parroquia La Peaña.
La Tabla 2 confirma que la mayor parte del gasto de inversión se concentró en obras de
infraestructura. En 2023 y 2024 este rubro absorbió más del 90 % de la inversión devengada, mientras
la partida asociada a actividades agropecuarias, pesca y caza (utilizada como aproximación al fomento
productivo) no superó valores marginales y, en dos años, no registró ejecución. Tabla 3
Proporción del gasto destinado a infraestructura y fomento productivo (EPS)
Año
Infraestructura (%
del total codificado)
Fomento productivo - (%
del total codificado)
Relación de magnitud
(Infraestructura / EPS)
2022
89.1%
0.3%
274 : 1
2023
91.5%
0.0004%
219,547 : 1
2024
70.8%
0.15%
466 : 1
Fuente: Elaboración de autores a partir de datos del GAD de la Parroquia La Peaña.
La Tabla 3 profundiza esa brecha: por cada dólar codificado para fomento productivo, el GAD destinó
274 a infraestructura en 2022, 219.547 en 2023 y 466 en 2024. Estos valores muestran que la EPS no
ocupó una posición relevante dentro de la programación presupuestaria local.
Tabla 4
Evolución del gasto codificado en rubros seleccionados del GAD La Peaña (2022–2024)
Rubro presupuestario
2022 (USD)
2023 (USD)
2024 (USD)
Variación 2022–
2024 (%)
Obras de infraestructura
164,436.59
219,547.35
85,002.74
– 48%
Mantenimiento y
reparaciones
3,501.00
6,287.00
6,302.00
+ 80%
Materiales y suministros
1,442.00
2.00
6,001.00
+ 316%
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Servicios personales
(inversión)
501.00
501.00
1,601.00
+ 219%
Fomento productivo
600.00
1.00
182.25
– 69.6%
Fuente: Elaboración de autores a partir de datos del GAD de la Parroquia La Peaña.
La Tabla 4 muestra que, aun cuando las obras de infraestructura disminuyeron respecto de 2023, los
recursos liberados no se reorientaron hacia políticas productivas. Por el contrario, crecieron algunos
rubros operativos y el fomento productivo se redujo 69,6 % entre 2022 y 2024, lo que evidencia
discontinuidad en este tipo de apoyo.
En conjunto, los datos permiten afirmar que la restricción del fomento productivo fue tanto financiera
como institucional: el presupuesto fue estrecho, pero además la jerarquía del gasto favoreció obras
físicas y funciones tradicionales de la gestión parroquial.
Como limitación, no fue posible verificar documentalmente los montos de donaciones privadas
mencionados en la entrevista, debido a que esa información no constaba en el portal institucional
revisado.
Discusión
Los hallazgos muestran que la limitación del GAD Parroquial Rural de La Peaña no se reduce al bajo
volumen de recursos disponibles; también responde a una estructura de prioridades que concentra el
gasto en infraestructura y deja al fomento productivo en un lugar secundario. En esa medida, la
restricción es simultáneamente financiera e institucional.
Este resultado coincide con la literatura que advierte que la sostenibilidad de la EPS depende de
condiciones organizativas, cooperación, innovación y respaldo efectivo de la política pública. Cuando
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estas condiciones son débiles, las organizaciones locales encuentran mayores obstáculos para
consolidarse y generar impactos duraderos en el territorio (Guachamín et al., 2025; Pinto et al., 2025).
Desde una perspectiva de descentralización fiscal, el caso de La Peaña confirma que la autonomía
formal no garantiza capacidad real de intervención sobre el desarrollo económico local. La evidencia
regional muestra que la descentralización mejora resultados solo cuando existe gobernanza suficiente,
calidad regulatoria y capacidad de gestión, condiciones que no siempre están presentes en los
territorios rurales (Pinilla y Hernández, 2024).
Asimismo, aunque las transferencias intergubernamentales pueden dinamizar la actividad económica
local, su efecto depende de cómo se distribuyen y de los objetivos que terminan financiando. En La
Peaña, los recursos disponibles se orientaron principalmente a infraestructura, por lo que ese potencial
no se tradujo en una política sostenida de fortalecimiento de la EPS (Sanchez-Aragon et al., 2025).
A escala más específica, la literatura sobre economía social y solidaria en Ecuador muestra que el
desempeño de las organizaciones mejora cuando existen mecanismos concretos de articulación,
financiamiento y acceso a mercados. La limitada asignación presupuestaria observada en este caso
restringe precisamente la posibilidad de activar esos mecanismos desde el nivel parroquial (Guevara-
Rosero et al., 2024).
En conjunto, el estudio aporta evidencia empírica de que la brecha entre infraestructura y fomento
productivo constituye un límite concreto para la consolidación territorial de la EPS. Por ello, más que
un problema aislado de escasez, el caso de La Peaña refleja la tensión estructural entre
descentralización formal, dependencia fiscal y baja prioridad presupuestaria del desarrollo económico
local.
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Conclusiones
La investigación permitió determinar que, entre 2022 y 2024, el GAD Parroquial Rural de La Peaña
enfrentó limitaciones presupuestarias significativas para impulsar políticas de fomento productivo
vinculadas con la EPS. La evidencia mostró una concentración persistente del gasto en infraestructura
y una asignación residual para rubros productivos, incluso en años en que existieron recursos de
inversión.
En consecuencia, la principal restricción no fue solo la escasez general de recursos, sino la forma en
que estos fueron jerarquizados. La estructura presupuestaria actuó como un filtro que privilegió obras
físicas y servicios básicos, reduciendo la capacidad del GAD para sostener acciones de fortalecimiento
económico local.
Desde una perspectiva conceptual, el estudio sugiere que el análisis de la EPS debe incorporar no solo
la existencia de organizaciones y marcos normativos, sino también las condiciones institucionales que
hacen posible su continuidad territorial. En La Peaña, la baja prioridad fiscal del fomento productivo
operó como un límite estructural para la consolidación de la EPS.
En términos prácticos, los resultados plantean la necesidad de fortalecer la planificación y la
asignación estratégica de los gobiernos parroquiales, de modo que el desarrollo productivo no quede
subordinado a partidas residuales. Ello supone ampliar márgenes de financiamiento, mejorar la
articulación interinstitucional y dotar de continuidad técnica y presupuestaria a las acciones orientadas
a emprendimientos populares y solidarios.
Como propuesta, se sugiere establecer una asignación mínima obligatoria para fomento productivo
dentro del gasto de inversión parroquial; crear fondos concursables de cofinanciamiento desde el nivel
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central, cantonal o provincial para proyectos de EPS en parroquias rurales; e incorporar en la rendición
de cuentas un indicador específico de ejecución presupuestaria en fomento productivo. Estas medidas
permitirían reducir la brecha entre el reconocimiento normativo de la EPS y su respaldo financiero
efectivo.
Contribución de los autores
Los autores contribuyeron en igual proporción en el desarrollo de cada una de las partes de la
estructura y composición de este artículo.
Conflicto de Intereses
Los autores declaran no tener conflicto de intereses.
Colaboración
Esta publicación es resultado del proyecto de investigación “Economía Popular y Solidaria
como estrategia de reconversión económica para pequeños emprendedores en el cantón Pasaje: Un
Contexto desde la Economía Ecuatoriana”, realizado con la cooperación de las autoridades
parroquiales y el acceso a información presupuestaria oficial.
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